上海法治政府建设:为决策“立规矩”为执法“量尺度”

 
( 2017-08-29 )

“作为行政机关的负责人出庭应诉,倾听老百姓对政府的不满,直接感觉到了本单位工作人员的哪些行为不够规范。”走出法庭,刚刚与当事人“对簿公堂”的市安监局总工程师李彩云深有感触。

这是近日在市第三中级人民法院举行的一场行政诉讼庭审。与李彩云一样深有感触的,还有一群特殊旁听者。市政府以及来自本市住宅建设、交通、规划土地等24个市政府委办局的相关负责人共计100余人,一起旁听了这场行政诉讼庭审,直观感受了司法过程,体会了法律运用。

这堂生动的法制教育课,背后的深意不言而喻——即增强行政机关负责人的法治思维和法治素养,为“依法行政”的规范开路。纵观这五年的法治政府建设,上海注重谋划在前,注重为国家战略和中心工作提供法制保障,注重对政府自身行为的约束规范,注重为重大行政决策、重要立法行为、重大执法决定立规立矩,在依法行政方面的步伐越迈越大。

行政决策:为重大行政决策“立规矩”

南浦地块属于黄浦区级土地储备项目,也是经市旧改办认定的旧城区改建项目。

对该地块,黄浦区在征收范围确定后,就组织被征收人、公有房屋承租人进行了意愿征询,同意率超过90%。在拟定补偿方案环节上,该区就补偿方案的征求意见稿先后、多次通过民意调查、座谈会、听证会等多种形式,广征各方意见,同时邀请专家多次论证,反复修改补偿方案。最后,在征收补偿方案提交区政府常务会议集体讨论决定前,该区对征收方案内容、实施程序等进行了合法性审查。

“可以说,南浦地块房屋征收的整个决策过程都是严格按照市政府47号令,经过了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论、决策公布和解读等程序,以确保征收工作公平公正、依法依规进行。”黄浦区法制办相关负责人说。

“要为政府重大决策‘立规矩’。”市政府法制办综合业务处负责人说,规范决策行为特别是重大行政决策行为,是法治政府建设的重要方面和评价指标。今年11日,《上海市重大行政决策程序暂行规定》(47号令)正式实施,界定了重大行政决策的事项范围,设定了重大行政决策的程序规则,明确了公众参与、专家论证、风险评估等程序适用情形,强调所有决策必须经过合法性审查和集体讨论决定。

记者了解到,市政府法制办今年在浦东新区和闵行区开展了重大行政决策事项目录制度试点,黄浦等区也在积极探索这项制度落地。今后,老百姓可以通过一张“清单”,就对区政府一年的重大行政决策事项一目了然。

立法行为通常与重大行政决策相关联。为有效防止立法工作中的部门化倾向、争权诿责现象,今年4月底,本市出台了《市政府法制机构组织起草规章程序规则》,明确涉及规范政府及其部门普遍管理、本市重大改革决策或者重大规划实施、多部门重大管理体制机制调整等事项的政府规章,都由市政府法制办直接组织起草。

行政执法:从“抽屉中”放到“桌面上”

同样是违规经营,为何同案不同罚?这让很多当事人觉得不公平。由于法律给予行政部门相应的裁量权,具体到个案处罚,不同执法人员对处罚尺度把握不一,畸轻畸重难以避免,这种乱拉“橡皮筋”的执法情况广被诟病。

如今,这种现象正在改变。自市政府2013年印发 《关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》 以来,各执法部门的进展明显。截至今年初,已有31个部门制定并发布了78个执法领域的裁量基准文件。据了解,今年仍有一批裁量基准文件陆续出台。

“‘放在抽屉中’的裁量权,放到了桌面上。”市政府法制办法制监督处负责人说。建立行政处罚裁量基准制度,就是给处罚裁量权提供细化、量化的标准。”“过去处罚都是自己‘毛估估’,实施百分比模式后,心中就有了一杆秤。”一位执法人员说,裁量权的规范行使有效避免了人情执法和选择性执法。

为进一步提升行政执法程序规范,本市及时出台了《本市建立重大行政执法决定法制审核的意见》。为了统一市场监管领域行政处罚程序,本市专门出台了《上海市市场监督管理行政处罚程序规定》,为本市市场监管体制改革保驾护航。此外,本市还探索建立了行政执法全过程记录制度,目前已形成了相关方案,在有关单位试点实施。

行政监督:引入“外脑”改变封闭办案

“申请人,您对被申请人谈及的操作程序,有什么意见?”

这是市政府行政复议委员会的一次案件审理会。座位席上的参会委员,3人是法制办常任委员,4人是专家学者。

行政复议、行政诉讼、信访,是化解行政争议的“三驾马车”。而人们在选择行政复议的同时,往往会对其公正性心存疑虑,认为行政机关自我审查、封闭办案,有“官官相护”的嫌疑。为破解这一困局,上海市政府2012年成立行政复议委员会。

“引入专家学者‘外脑’参与,改变了传统封闭审议的做法。”市政府法制办行政复议处负责人说,第二届行政复议委员会不断优化结构,在人员组成上增加了非常任委员的数量,由第一届的40人增加至55人,非常任委员占总数的75%以上,并大幅度提高非常任委员在案审会上的参审比重。不仅如此,还在全国率先探索双方当事人选择案审会非常任委员的做法,确保审议的公开、公平、公正。并在全国率先推动行政复议决定书网上公开,接受社会监督。

“我们希望行政复议委员会能成为‘依法行政的保护神、规范行政的啄木鸟、法治政府建设的助推器、化解矛盾的解结者’”。一位非常任委员如是说。2016年全年市政府共收到行政复议申请971件,同比增长14%。共办结复议案件432件。去年12月,第四届“中国法治政府奖”评选中,上海市参评的“上海市人民政府行政复议委员会案审会制度”脱颖而出,获得该奖项。

“本市第二个依法行政五年规划——《上海市法治政府建设“十三五”规划》正在有序推进中,所确定的各项目标任务正被化解为年度工作要点落地落实”,市法治政府建设工作领导小组办公室主任、市政府法制办主任吴偕林说。

市领导陈寅、翁铁慧、时光辉、许昆林出席上海分会场会议。

(来源:解放日报)

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